【新刊】付伟｜差异化产业政策与二元产业结构：县级政府产业政策转变及其后果——以河北省文县为例
本文刊于《开放时代》2023年第6期
图：河北永年工业园区
（图片来源：河北经济日报网站）
内容提要：本文讨论地方政府产业政策的转变及其后果。以文县为例，县域存在着工业园区与传统产业集群两种产业形态，形成了所谓“二元产业结构”。县级政府对二元结构的企业实施差异化的产业政策，一方面通过“经营园区”的方式将大量的资源投入工业园区，扶持入园的头部企业、招商引资企业；另一方面在土地、环保等方面对传统产业集群中的中小微企业实施“倒逼政策”，压缩这些企业的生存空间。差异化产业政策与产业的财税激励弱化、形式竞争强化以及治理风险增加有密切的关系。
关键词：差异化产业政策 产业升级 二元产业结构 经营园区
一、现象与问题
改革开放以后，乡镇企业“异军突起”，形成了“离土不离乡”的工业化道路。随着20世纪90年代中后期乡镇企业改革，村办、镇办的集体企业逐渐转制成为私营企业，加上之前存在的个体工商户、私营企业，这些数量众多的中小微企业在空间上集聚，形成“一村一品”“一镇一品”的传统产业集群，成为推动我国县域经济发展的重要力量。当然，这种产业形态的兴起与特定政策环境有密切关系，改革开放初期地方政府对辖区企业的“庇护”政策是乡镇企业异军突起的重要制度背景。
随着县域工业园区的兴起，逐渐形成了传统产业集群和工业园区并存的县域“二元产业结构”。其中，传统产业集群由本地生长出来的大量中小微企业组成，这些企业分布在乡镇、村庄，大多使用集体建设用地；进入工业园区的本地头部企业、招商引资企业分布在统一规划的工业园区，使用国有建设用地。与此同时，地方政府的产业政策也发生了重大调整，地方政府对二元结构中的不同企业实施了差异化产业政策，一方面“经营园区”成为主导发展方向，地方政府为工业园区企业提供大量优惠政策，另一方面开始通过土地、环保等政策“倒逼”传统产业集群企业转型，大量传统企业被关停整顿。
笔者在河北省文县[1]实地调研发现，虽然县级政府在工业园区投入了大量的资源，实施了各种优惠政策，但是工业园区发展并没有给地方政府带来可观的财税收入，工业园区企业流动性大，关联性不强，也并没有形成理论上的产业集聚的规模效应。与此同时，传统产业集群依然保持了极强的韧性，在县域经济格局中占据重要地位。以文县为例，传统产业集群的产业总值、就业规模都明显大于工业园区，也就是说传统产业集群依然是县域产业的主要组成部分。
如何理解地方政府产业政策的转变及其后果呢？本文通过河北省文县实地调研材料分析县域产业政策的转型。文县国土面积为1037平方公里，人口约50万，辖13个乡镇、1个街道办事处、5个国有农场（和乡镇同级）和1个省级工业开发区（一区三园），共383个行政村。目前文县处于产业转型的关键时期，为我们提供了观察县域产业转型和产业治理的绝佳机会。
二、产业政策转型的历程与制度背景
（一）地方产业政策演变
改革开放初期，地方政府与辖区企业结成“增长联盟”[2]，政府对企业的“庇护”是乡镇企业异军突起的重要制度背景。当然由于乡镇企业的丰富内涵[3]，政府与企业形成了不同的庇护模式。一种是基层政府直接经营乡镇企业[4]，即乡镇政府凭借企业所有者的名义管理工厂，承担了企业家的责任，获得辖区内集体经济企业利润，从而呈现出“政企合一、官商一体”的地方法团主义的典型特征。另一种是地方政府作为“制度供给者”，为企业发展提供政治空间。[5]比如，浙江乡镇企业以个体工商户、私营企业为主，地方政府则更多呈现出“制度提供者”的形象。[6]此外，广东的地方政府也并非直接参与企业经营，而是为企业发展提供制度环境。[7]
20世纪90年代以后，针对乡镇企业面临的一系列问题，乡镇企业改革围绕着两个方向进行：一方面推动乡镇企业体制改革，另一方面引导分散的乡镇企业向小城镇集聚发展[8]。随着分税制改革改变了财税激励结构，土地代替企业成为推动地方经济增长的核心要素，地方政府失去庇护企业的意愿，开始通过城市化项目经营来推动区域内的经济增长，形成了所谓的“土地-金融-财政”三位一体模式。[9]
但是在这个阶段，地方政府并没有真的退出“经营”，只是其推动产业发展的方式发生了变化，形成县域统合发展模式，[10]县级政府“经营园区”的特征开始凸显。工业园区逐渐成为地方产业发展的重点，县级政府通过垄断土地规划和土地开发打造工业园区，对工业园区提供整体性的扶持和服务。[11]县级政府开始通过“经营园区”的方式，试图将企业集中到工业园区，依托工业园区，利用招商引资[12]，打造区域发展的主导产业，形成地方产业发展的亮点[13]。整体来看，县域产业格局和产业政策发生了以下三个方面的变化：
第一，产业由乡村内生发展到二元结构。传统产业集群从乡村内部兴起，形成了“离土不离乡”的工业化道路，[14]地方政府对这种“草根经济”实施“放水养鱼”的政策，乡村产业得以利用乡村的廉价土地、劳动力等资源快速发展。这种发展模式也导致传统产业集群长期与乡村社会不分离。
工业园区则体现了“自上而下”的产业发展模式。自1984年提出建设经济开发区以来，我国逐步发展了不同种类、级别的工业园区体系，其中国家级经济开发区就有230个（截至2021年6月），其中河北省有7个。工业园区逐步从沿海向内陆乃至中西部地区延伸，形成了国家、省、县不同层级的工业园区。据统计，河北省有45个省级工业园区，几乎县县都有工业园区，本文研究的文县的工业园区就是一个省级工业园区。随着工业园区的兴起，“经营园区”逐步成为地方产业发展的重点方向，县级政府主导了土地开发权，统筹规划产业园区，依托园区，通过招商引资统筹经营县域产业，对主导产业提供整体性的扶持和服务。
由于传统产业集群极具韧性，经营园区的结果是形成了县域产业的二元结构。虽然苏南地区工业园区取代了乡村工业，实现经济空间由分散走向集中[15]，但是浙江、河北等地区并没有实现从乡村向园区集中的产业转型。在这些地区，虽然有一些头部企业从乡村集中到园区，但是依然有大量的中小微企业分布在乡村，构成所谓的“传统产业集群”，形成了传统产业集群与工业园区并存的县域二元结构。
苏南的乡镇企业
（图片来源：澎湃新闻网）
第二，从政府与企业的关系看，地方政府对企业开始实施差异化政策。既有研究更多关注地方政府和企业主之间的整合或结盟，但是“差异化产业政策”反映了政企关系的复杂面向[16]。在乡镇企业发展阶段，地方政府对辖区内企业实施普惠的庇护政策，并没有因为企业规模、企业来源等不同而区别对待。但是在“经营园区”阶段，地方政府对辖区内不同企业实施差别化政策，通过“经营园区”，对工业园区企业实施“特惠扶持”政策，同时对传统产业集群企业实施“倒逼转型”政策，挤压了传统产业集群企业的生存空间。
第三，地方政府加强了对辖区产业的“统合经营”。改革开放初期，地方政府提供的庇护对于产业发展产生了重要作用，而基层政府发挥的最大作用其实是“放活”基层社会[17]，即给予基层自主创业空间，为地方产业提供政治保护和制度环境。在这个意义上，这一时期产业发展的活力主要基于一种“自下而上”的力量。
在“经营园区”阶段，政府产业发展的主导权开始加强，形成了所谓的“统合发展能力”。[18]县级政府掌控发展资源，统筹县域产业发展规划，通过积极发展工业园区、招商引资实现“经营园区”的目的，完成对县域产业的改造和“经营”，这也体现了县乡关系和县域治理形态的调整。
首先，县级政府主导县域土地开发。随着1998年修订的《土地管理法》正式施行，国家垄断了土地一级供应市场，新建的工业项目只能使用国有建设用地，而农用地转为建设用地只能由政府征用，不再允许农民使用农村土地兴办乡村工业。在实施过程中，一般由所在县（市）的统一征地办公室具体承担“统一申报、统一征地、统一补偿、统一报批和统一供地”工作。[19]
其次，各项行政审批和行政执法逐步规范，并且逐步集中到县级政府。新建项目需要在环保、规划、国土等各个方面获得行政许可，而各类行政审批、行政执法权归属于各个县直部门。县级政府通过在规划、环保等方面的行政审批和执法，加强了对县域产业的把控能力，也削弱了乡镇的产业发展能力。
（二）产业政策变化的制度背景
本文的核心问题是如何理解县级政府对二元结构中的不同企业实施差异化产业政策。本文的分析思路是首先提出影响产业决策的激励结构，然后结合实地调研材料分析这两类企业给地方政府带来的绩效。
县级政府所处的制度结构影响其决策过程[20]，形成了不同时期的产业政策和不同的政企关系。在中国特定的“锦标赛体制”[21]中，产业发展成为地方官员参与晋升竞争的重要手段，而产业发展与政绩之间尚有复杂关系。产业政策的变化是一系列制度结构变化的综合结果，涉及中央与地方关系、财税激励结构以及产业导向等诸多因素。
第一，分税制以后财税激励弱化。改革开放初期，中央政府赋予基层一定程度的自主权。尤其是20世纪80年代中央与地方政府之间财税关系调整，形成了存续十余年的财政包干制，中央政府只对经济总量和财政收入做出要求，从而使地方政府成为有明确自身利益的行动主体。[22]由于辖区企业按隶属关系上缴税收，使得地方工业化带来的收益大部分保留在地方政府手中，政府与企业形成了利益共同体，对企业实施庇护政策。[23]
分税制改革以及随之而来的财政集权意味着中央与地方政府关系的重大调整，中央与地方政府关系的转变最后影响了政府与企业的关系，形成了所谓的“驱赶效应”，地方政府收入从依靠企业到土地财政，从侧重“工业化”到侧重“城市化”。[24]财税制度变革弱化了产业对于地方政府的财税激励效果，形成了产业发展的“弱财税激励”。[25]这个激励结构深刻影响了政企关系。
第二，产业发展的“形式竞争”强化。当然仅从财税激励的角度，无法解释在财税弱激励的情况下，为何地方政府依然热衷于经营产业。增长联盟理论认为地方政府推动产业发展是为了获得GDP（国内生产总值）增长，因而地方政府官员非常热衷于参与GDP排名的竞争。但是这个理论也很难解释本文所谓的“差别化政策”，因为只有企业普遍发展才能最大程度地增加经济总量，而对传统产业实施“倒逼”政策还会阻碍经济总量增长。
“经营园区”的行为也不能完全用经济总量竞争解释。很多工业园区尤其是中西部地区的工业园区存在着内生发展能力不足的问题，园区内的企业有效联系不足，只是简单“扎堆”，而没有形成集聚和规模效应[26]，只能依靠各级政府的支持和政策优惠，反而成为地方政府的财税负担。[27]
地方政府推动产业发展除了基于辖区GDP增长、财税收入，还有着很强的政治考虑和社会意涵。下级政府之间竞争指标不再是单一的指标，而是具有多样化特征的政府产品，除了经济总量和排名，产业发展的内容、时间都会成为绩效。[28]传统产业集群由数量众多的中小微企业组成集群化生产网络，一般企业规模小，生产链分散，如何改变这种产业形式是各地产业升级的重要内容，也进一步形成了侧重于“惠强惠大惠新”的产业发展政策。
在产业升级的总体导向下，地方政府更加侧重“形式竞争”。“经营园区”与地方政府打造典型产业、亮点产业的做法有共同之处。学者发现在推动产业发展过程中，各级政府对龙头企业集中投入资源，产生了巨大的集聚效应，使当地加工产品市场整体呈现出“非巨人即侏儒”的市场结构。[29]政府为彰显绩效往往将项目投向“亮点工程”[30]，对典型地区和企业给予政策支持，越来越多的项目资源也集聚于此，而“典型”被认为是地方简洁而形象地展示政绩的方式[31]。
第三，产业发展带来的治理风险加剧。有研究认为，地方政府新产业发展失利之后，基层政府可以通过软化责任而免受惩罚，从而出现“低效”的产业行为。[32]随着“从发展到治理”的政府转型[33]，各级政府在环保、土地[34]和税收等方面政策收紧，逐步建立了中央对地方执行环境政策、国土政策的监督体系[35]，在环保、国土、安全生产等方面设置“高压线”，以环境质量和能源利用效率改善为核心的环保考核对地方官员的晋升影响越来越大[36]，而地方政府的治理任务日益繁重且治理风险增大。
总之，我们可以从激励和惩罚两个维度来认识地方政府产业政策的制度环境。从激励的维度看，产业发展的财税激励弱化，但是产业的“形式竞争”强化。从惩罚的维度看，产业发展带来了繁重的治理任务和越来越高的治理风险，有可能给地方政府带来强惩罚。这个激励和惩罚的制度环境是影响地方政府产业政策和产业治理的重要机制。
三、县域产业发展与二元结构的形成
（一）乡村内生的传统产业集群
河北省县域产业集群十分发达，2011年即拥有380多个年收入5亿元以上的县域产业集群。[37]文县产业集群尤为发达，北部乡镇几乎每个村都有较大规模的传统产业集群。
传统产业集群的形成是乡村社会长期演化的结果。1949年以前，文县有许多家庭手工业，其中家庭纺织业最为繁荣。[38]随着合作化和人民公社制度的建立，乡村工业的形式发生了转变，集体工业取代了家庭工副业。这些乡村工业吸纳了大量的乡村就业人口，1972年全县农村从事工副业生产的人员多达3.6万人。[39]20世纪80年代，个体、联户的私营工业在乡村广泛兴起，在此基础上文县形成了一定规模的产业集群，比如左镇的铁木家具加工业当时就有从业人员2639人，并在此基础上演化为后来的胶合板产业集群。
2005年文县国有企业、集体企业通过改制全部退出了历史舞台，与此同时，民营经济蓬勃发展，形成了四大传统产业集群，分别是胶合板、钢铁压延、塑料化工和电线电缆产业集群。
表1显示，2015年胶合板产业集群以左镇为中心，主要分布在文县东北部地区的左镇、柳镇和滩镇三个镇，这些区域围绕人造板生产、机械设备制造构建了完整的产业链，形成了北方最大的胶合板生产基地，高峰时期左镇就集聚了大大小小的企业近5000家。钢铁压延产业集群以新镇为核心，辐射苏镇、围镇、兴镇、文镇等区域，其中苏镇有企业687家，从业人员7480人，主要为京津等地区企业生产汽车配件、电梯配件、摩托车配件、军工配件、飞机零部件等。塑料化工产业集群以赵镇为中心，遍及留镇、文镇、孙镇、辛区、董区等乡镇（管区），其中赵镇高峰时期有1000多家工厂。电线电缆产业集群则主要分布在高区、围镇乡和史镇，有企业166家，从业人员2503人。
传统产业集群从乡村社会生长出来，经历了从传统手工业、社队企业到乡镇企业不同阶段的演化。目前这些传统产业集群也广泛分布在乡村，始终与乡村社会保持紧密的联系，有着鲜明的“混融乡土”的特征。[40]第一，传统产业集群由数量多、规模小的生产主体组成，其中很多是家庭作坊。第二，传统产业的参与度很高，区域内几乎家家户户都参与了某一产业的生产经营过程。根据实地调研收集的数据，2018年文县千人拥有民营经济单位为27.3个，考虑部分个体商户未注册的情况，约每30人中就有1个老板，每230人中就有1家私营企业。在现有13万从业人员中，本地农民约占4成，即有5万多本地农民在企业务工。全县农民人均纯收入中80%以上来自经营性收入和工资性收入。[41]第三，传统产业集群使用集体建设用地，据文县工业和信息化局估计，全县只有不到10%的工业企业（包括工业园区企业）使用国有建设用地。企业沿着村落、集镇或者交通沿线分布，形成了产业与乡村高度混融的空间分布特征，呈现出“生产和生活、工业和农业、企业和村庄”的“三不分离”的格局。第四，传统产业集群深度嵌入乡土社会，传统产业在乡村的迅速崛起得益于乡村共同体的内部合作机制，由此形成了围绕核心企业上下游紧密合作的产业链。
（二）工业园区兴起与县域产业的二元结构
1998年文县县政府提出要把五个国有农场的土地优势转化为经济发展优势，在这五个国有农场的基础之上成立五个工业园区，随后工业园区的范围和管理机构几经调整，于2017年形成四个工业园区，并建立了统一的管理机构（见表2）。
工业园区兴起以后，形成了园区工业和传统产业集群并存的县域二元产业结构。从空间分布来看，传统产业分布于乡村，主要使用集体建设用地，而工业园区则使用国有建设用地。传统产业集群代表了乡村社会内部“自下而上”的发展力量，是基层社会内生性发展的结果，并一直保持着极强的韧性。而工业园区企业代表了地方政府“自上而下”的发展逻辑，呈现出“高新大”的特征。工业园区共有122家企业，其中53家企业来自本县头部民营企业，[42]其他为招商引资企业。
四、县域差异化产业政策
（一）差异化产业政策
1、经营园区
2005年文县的县办国有企业和集体企业改制完成，[43]形成了以民营经济为基础的县域产业格局。在产权改革的同时，文县县政府开始引导产业在空间上集聚，工业园区的兴起本身就是引导产业集聚发展的重要措施。文县的工业园区经历了两个发展阶段：2010年前提倡发展“工业小区”，2010年以后提倡“园区强县”。
1992年文县提出工业集聚发展战略，主要依托乡镇和公路沿线产业自然集聚点建设工业小区。比如，“1996年，左镇党委、镇政府投资100万元沿公路两侧建设了一个15华里长的胶合板市场，规划了11个工业生产小区”。文县的另一个管区2008年有塑料加工、化工原料、塑料粉碎、造粒生产企业共360家，从业人员4300人，年产值3.7亿元，并在此基础上建了6个塑料工业小区。[44]根据县志记载，2002年新建工业小区18个，扩建工业小区16个。[45]
2010年文县提出“园区强县”战略，由此开始形成“经营园区”的产业导向。在2010年出台的《河北省人民政府关于加快工业聚集区发展的若干意见》提出“园区向城镇集中，企业向园区集中，人口向城镇聚集”的发展思路。2012年2月，文县十六届人大一次会议正式提出“产业立县、园区强县、新城富县、环境兴县”发展战略，“抓园区、上项目、壮产业”，确定了“让园区拉动域内经济发展”的方针，使“园区经济成为支撑增长的县域经济新引擎”。[46]与工业小区模式相比，“园区强县”战略试图将全县工业集中到县政府规划的工业园区中，县级政府的产业政策也发生了重大调整。
在“以土地谋工业发展”的模式下，工业园区通过压低土地成本的方式进行工业化，成为地方政府竞争的手段。政府通过土地招商引资，通过土地的宽供应保障工业化，同时压低工业地价弥补工业化的劣势。[47]园区兴起以后，文县把各个乡镇的建设用地指标都移入工业园区。文县国土局提供的数据显示，2017年文县工业用地供地为206043.22平方米，但只有一宗用地在左镇（1403.91平方米），其余都在工业园区。2018年工业用地供地为80280.96平方米，全部落在工业园区。
进一步，文县还通过“腾笼换鸟”的方式挤压传统产业用地，给园区工业提供用地指标。左镇是胶合板产业的集聚区域，在早期发展过程中占用了大量集体土地，在第二次全国土地调查的时候这些企业厂房被划为集体建设用地，估计全镇有建设用地15—16平方公里。这些集体建设用地，成为产业发展的宝贵资源，地方政府倒逼传统企业腾退建设用地，然后通过土地置换、土地复垦从而获得土地指标。《2018年文县政府工作报告》显示，2018年兼并整合了人造板及相关企业310家，置换土地3800余亩，置换的土地主要用于发展科技新城和京南智慧生态城项目。
河北省固安县新兴园卫星导航产业园
（图片来源：中青在线网站）
2、倒逼传统产业
在园区强县的同时，文县对传统产业实施“倒逼转型”政策。我们可以通过《文县工业和信息化局“十三五”规划工作报告》来看该县对传统产业集群的产业政策。
首先是引导，即“引导重点企业率先入园”，组织县直相关部门面向企业进行政策宣讲，对入园投资的企业在税收、土地等方面给予奖励。
其次是倒逼，即开展传统产业集群整顿和治理的专项行动，关停取缔一些不合规范的企业。比如2017年文县政府办下发了《关于文县人造板行业整改规范二十条的通知》，加强对胶合板产业的整顿，涉及环保、质检、安监、工商、国土、规划、消防、发改等8个部门。
（二）县域产业政策的悖论
1、工业园区企业的发展困境
第一，虽然文县将大量资源投入工业园区，但是从二元结构内部构成看，传统产业依然是县域民营经济的主导力量。如表3所示，2016年工业园区（包括国有农场）的营业收入只占全县民营经济的29.19%，税收贡献只占30.89%。这里需要指出的是，国有农场和乡镇是同级的行政管理单位，而在国有农场也有一定的传统产业集群分布，也就是说，工业园区所占比重实际上更低。
根据笔者实地调研收集的数据，文县工业园区2017年前11个月税收仅为3727.9万元，其中国税1871.2万元，地税1856.7万元。工业新区总计有34家企业，其中有规模以上企业17家，2016年上半年的财政收入仅为1160.7万元。
第二，相比于企业所占用的土地和享受的优惠政策，工业园区企业“性价比”较低。根据《2017年文县工业和信息化局工作总结》，“园区总体上企业科技含量低、附加值少，资产贡献率低，企业效益差；闲置项目、零纳税企业及半拉子项目占比高，经济指标增长低”。以文县工业园区来看，虽然入园企业有32家，但是建成的企业只有15家，其中零税收的企业就有6家。我们用“亩均税收”这个指标来比较企业的税收贡献和经营效益，如表4所示，单个工业园区企业的税收贡献要远远小于传统产业。
第三，工业园区企业关联性差，并没有实现产业集聚的规模效应。《文县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要（草案）》明确指出，“四大园区内产业关联性差，主导产业不突出，龙头企业数量和质量有待进一步提高”。园区工业企业之间的联系并没有传统产业那么紧密，是空间上的“堆积”而非产业“聚集”。比如从新桥工业园区15家受访企业的经营内容来看，企业之间并没有紧密的上下游合作关系，传统产业集群的大量中小企业之间反而有复杂的产业链协作关系。
2、传统产业关停对地方社会的影响
虽然差异化的产业政策鼓励、倒逼传统产业进入工业园区，但是事实上只有极少数的传统产业企业进入园区。首先，大部分传统产业企业无法承担进入园区的经营成本。传统产业集群依托乡村社会低成本运作，尤其是依靠几乎免费的土地，而文县工业土地价格在每亩40万元左右，此外企业还需要购买二三十万一亩的占补平衡指标。第二，工业园区在投资强度、单位产出方面制定了严格准入标准，要求企业税收亩产30万元以上，亩均投资额200万元以上，这导致绝大部分传统企业不具备入园的资格。第三，工业园区容量有限，无法容纳数量庞大的传统产业企业。
对传统产业实施倒逼政策的后果就是大量传统企业被关停取缔，对县域经济造成了影响，而园区吸纳的就业人口又十分有限，从而导致文县吸纳就业的能力降低。从文县暂住人口统计来看，产业转型政策实施以后，外来就业人口大幅度下降，这在很大程度上反映了倒逼政策对县域经济的影响。
五、倒逼传统产业的弱激励与强惩罚
虽然传统产业集群是县域二元产业结构中的主导力量，并且贡献了主要的税收，提供了大量就业机会，但是地方政府依然实施“倒逼转型”政策，导致了大量传统产业企业关停取缔。那么，如何理解这种产业政策呢？
（一）产业发展的弱财税激励
改革开放初期，在财政包干体制下，地方政府（县、乡、村）为了扩大预算内和预算外的财政收入来源，纷纷大办乡镇企业，从而出现所谓“地方政府企业化”，各级党和政府与所辖的企业形成了一个类似大企业的利益共同体。由此地方政府呈现出“公司化”运作的形象，将获得财政收入作为主要目标。
随着税费改革，政府与产业的关系发生了变化，由此导致基层政府发展产业的动力发生了变化。从文县地方财政收入的结构来看，工业所提供的财税收入只占较低的比重，地方财政大量依靠“土地财政”和第三产业。
在县级政府税收贡献内部，第三产业对税收的贡献越来越大，2017年占总税收的比重达到45.9%，单位GDP的税收贡献率几乎是第二产业的两倍。而第三产业对地方税收的贡献，主要是由金融业和房地产业推动的。2017年，金融业和房地产业税收绝对值合计占第三产业税收的67.01%，金融业对第三产业税收增长的贡献率为36.7%，房地产业为47.1%，二者合计占83.8%。[48]此外，巨额的土地出让金成为基层政府的重要收入来源。2016年以来文县土地价格迅速上涨，房地产企业拿地的积极性也极大提高。2016年土地出让金达到5.42亿元，比2014年增长57.7%，2017年土地出让金更是高达21.23亿元。
从财税激励角度来看，地方产业提供财税收入对于地方政府来说已经不太重要，呈现出财税弱激励的现象，而且传统产业集群企业规模小，分散在乡镇，税收征收难度大。2015年四大传统产业集群产值为236.3亿元、增加值为49.4亿元，但是贡献税收仅为2.915亿元。以左镇为例，该镇最高峰的时候拥有大大小小的企业近5000家，产值将近500亿元，是典型的藏富于民的产业形态。但根据左镇的工作总结，2017年1—10月左镇地税仅完成税收1955.22万元，国税完成税收7352万元。这么大规模的产业集群，如此众多的企业，仅仅提供了大约9300万元的税收收入。
2022年文县县委书记在讲话中指出，“传统产业小规模、大群体的格局尚未得到根本改变”，目前全县共有工业企业3994家，市场主体53930家，虽然这个经济体量在全市也是排名靠前的，但纳税过千万的实体企业全县仅有7家，亩均税收超30万元的规模以上工业企业仅有9家。传统产业集群企业分散，征税难度大，大量企业被整顿关停，但是地方财税收入并没有受到影响。
（二）传统产业发展的强惩罚
在县域产业对县级政府的税收贡献降低的同时，县域产业给基层政府带来了极大的治理负担。改革开放初期为了激发基层活力，促进经济发展，许多制度都以“变通”的方式运作，由此形成了中国特殊的制度变革方式。[49]在市场化转型过程中，“摸着石头过河”，基于制度的“变通”与“模糊性”，产业发展存在先发展后规范的现象。比如土地制度长期滞后于经济发展，改革开放初期允许农民利用集体建设用地兴办工业，农民利用集体土地兴办了大量乡镇企业，在经济快速发展的同时也造成大量农地被占用，直到1998年修订《土地管理法》，才明确取消了乡村利用集体土地进行工业生产的可能，但是实质上出现了普遍的土地违法使用现象。
同样，文县传统产业集群企业几乎都存在着手续不全的情况，即没有获得环境、消防、安全生产等各方面的行政审批，也存在违规用地、环境污染、税收不规范等灰色经营现象。
近年来，中央环境保护督查力度越来越大，地方政府面临的问责压力越来越大，环保治理任务也越来越多。2017年，中央环境保护督察组明察暗访36天，向河北交办31批2856件环境问题，直接点名28家企业，提交了近万字的反馈意见，措辞严厉，直言不讳。[50]2017年9月以来，环境保护部巡查组对廊市（文县所在地级市）开展了巡查工作，截止到11月底，环境保护部巡查组对493家企业、单位等进行了巡查、复查，共发现9个问题。[51]2018年5月31日至6月30日，中央环境保护督察组对河北省第一轮中央环境保护督察整改情况开展“回头看”，截至2018年8月31日，督察组交办的4721件生态环境问题已基本办结，其中责令整改3728家，立案处罚640家，罚款4677万元，立案侦查58件，拘留106人；约谈114人，问责613人。
这种高强度环保督察的压力层层传导到县级政府，为了落实环保督察的整改意见，文县召开作风建设暨生态环境治理攻坚行动大会，集中安排部署“散乱污”企业治理、大气污染防治、水污染治理、上级交办生态环境问题整改、“5＋1”等攻坚行动，吹响了全县生态环境治理攻坚集结号。[52]传统产业集群企业又成为环保督查的重点对象，文县以“散乱污”企业治理为主攻方向，突出清查整改涉气、涉水、涉环境污染各类问题，落实乡镇属地管理责任和部门行业监管责任。根据文县工业和信息化局提供数据，2017年文县“散乱污”企业关停取缔2856家，其中违法违规2855家；环境方面，涉气1544家，涉水1家，涉酸0家，涉及重金属2家，其他1309家。
除了环境保护，对辖区企业进行消防安全、安全生产和用地等各方面的监管也逐步成为地方政府的治理任务。2020年文县滩镇木材加工聚集区发生火灾事故，“3·18”火灾引起国务院、省市县相关领导的高度重视，于是文县对零散企业展开“横向到边、纵向到底、镇不漏村、村不漏户”的全方位摸排，扎实推进零散企业集聚发展，建立长效管理机制，严格落实“网格化责任制”，对“两断三清”（断水、断电、清原料、清设备、清产品）企业建立日巡查制度，严防反弹。
但是，传统产业分散在乡村内部，市场主体、从业人口众多，生产设施、生产环境以及各类审批手续往往不太规范。再加上这些中小微企业的技术实力、资金实力有限，往往难以通过改造达到验收的要求。比如根据消防安全的相关规定，生产场所要保持消防安全距离，要保证生产场所、生活场所分离，但是很多传统产业集群企业都是利用农民宅基地和住房生产，难以达到上述要求。这无疑增加了传统产业的治理难度，也增加了强惩罚的风险。
（三）小结
弱激励和强惩罚的激励结构导致地方政府的产业政策发生巨大变化。首先，在地方政府庇护企业阶段，基层政府希望通过发展地方产业获得财税收入。目前地方政府的主要收入来源并非第二产业，尤其是传统产业集群企业税收少且征收难度大，形成了弱激励的制度效应。其次，县域产业发展不可避免带来各种治理任务，而这些治理任务后面关联着严格的督导和考核，增加了政治风险，由此形成了所谓的强惩罚的制度效应。
因此，我们看到“倒逼”传统产业对乡村社会的影响很大，却并没有对地方政府的利益造成影响。相反，“倒逼”传统产业集群企业转型还可以为园区工业和房地产开发提供土地资源。更重要的是，这种倒逼行为还能促进县域企业形式转变，带来地方政府“形式竞争”的优势。
六、经营园区与产业的形式竞争
（一）以县为主与经营园区
在县级政府控制了土地开发权的情况下，发展权限集中到县级政府手中，形成了“以县为主”的产业发展模式。这种发展模式最能体现地方政府发展的规划和思路，真正达到经营产业的效果。
文县的工业园区由县级政府统一管理，工业园区的建立和管理权限在县级政府。2017年河北省明确提出，“明确各市、县（市、区）党委、政府是本行政区域内开发区工作的责任主体，开发区设立党的工作委员会和管理委员会”。工业园区由一名副县长担任管委会主任，比乡镇的行政级别还要高。县域内的工业园区进一步向统合化发展。2017年河北省试图进一步整合县域内的工业园区，实行“一区多园”的管理方式，（每县）只设立一个管理机构。
工业园区由县级政府统一规划，统一招商引资。按照《文县招商引资动态项目动态管理办法》，文县成立了招商引资项目动态管理领导小组，统筹全县的招商引资工作。招商引资领导小组由县长任组长，县政府主管副县长任副组长，涉及县商务、发改、国土、规划、财政、国税、地税、安监、环保、水务、科技、工商、统计、审计等部门主要负责人及各乡镇（农场、管区、园区、城区街道、机床市场）行政主要负责人。招商引资项目要“符合国家产业政策及全县规划，平均投资强度达到300万元／亩以上，亩均税收达到30万元／年以上，新建工业项目平均容积率不得低于1.0，建筑系数不得低于40%”。
以县为主发展起来的工业园区企业与传统产业集群企业相比，在经营模式上发生了巨大变化。课题组给文县的各个乡镇、工业园区的企业发放了问卷，统计了2017年各个乡镇、工业园区主要企业的规模、纳税、占地和用工情况，由此可以比较两种产业的不同特征（见表6）。
第一，工业园区企业数量少。与传统产业集群企业动辄上千家的规模相比，2017年全县工业园区企业仅有122家。
第二，工业园区企业占地面积大。2017年新桥工业园区企业平均占地面积达到167.0亩，文县工业园区企业平均占地面积达到640.9亩。与之相比，传统产业集群企业平均占地面积则远远小于工业园区企业。左镇的受访企业平均占地面积为65.8亩，这是由于左镇的产业主要是胶合板，需要大量的厂房和晾晒场地。赵镇的塑料产业和大河乡的电线电缆产业企业平均占地面积就十分小，分别为3.6亩和5.7亩。
第三，工业园区企业投资规模大。2017年新桥工业园区企业平均产值为25115.8万元，文县工业园区企业平均产值为4278.7万元。新桥工业园区受访企业平均投资额为73143.4万元，文县工业园区受访企业平均投资额为31170.5万元。其中，新桥工业园区最大的企业投资达到21.5亿元。
传统产业集群企业投资额远远小于工业园区企业，左镇受访企业平均投资额为709.7万元，赵镇受访企业平均投资额为66.3万元，大河乡受访企业平均投资额为219.8万元。左镇受访企业平均产值为2560.4万元，赵镇受访企业平均产值为386.7万元，大河乡受访企业平均产值为1584.2万元。
第四，工业园区企业经营规范。工业园区企业在进入园区的时候经过了严格审批，手续齐全规范。此外，这些企业数量很少，分布在基础设施、生产环境达标的工业园区，极大降低了地方政府的产业治理风险，减轻了治理任务，从而避免地方政府陷入产业治理的强惩罚。
（二）经营园区的政策后果
工业园区的规范化经营避免了产业治理的强惩罚，而在财税弱激励的制度环境下，工业发展的税收贡献本身就很小，那么地方政府经营园区的激励来自于什么呢？
文县作为典型的中部县域，其工业园区发展也面临着园区内生动力不足、关联性不强、企业流动性不强的困境，工业园区在财税收入、GDP增量方面与传统集群产业企业相比处于劣势，但是这依然不影响地方政府经营园区的热情。地方政府发展产业，除了关注产业发展的财税收入、经济增长总量以外，打造全新的产业形态本身就是产业发展的绩效，这就是本文所谓的“形式竞争”。
我们可以从县级政府产业发展的目标考核体系来看地方政府发展产业所期待的绩效。《文县工业和信息化局关于进一步支持民营经济和小微企业发展的十二项措施》指出，要推动民营企业“做大做强”，要加大考核力度，“每年对各乡镇民营经济发展情况进行考核评价和综合排队，并纳入县（市、区）综合考核评价体系”，“把新增入统企业数量和新建项目入统率作为各乡镇政府领导班子和主要负责同志综合考核评价的定量指标内容”。《文县工业和信息化局2017年工作总结和2018年工作思路》提出了“强力推进企业列统”的目标，首先对拟入统企业实施台账管理，对拟列统企业进行监测，分解任务到园区，每个园区至少完成一家新开工企业的入统；其次对明年内投产达效的新开工企业实施定点服务、跟踪服务、保姆式服务；第三，落实企业入统责任考核机制，对乡镇干部进行考核，确保企业及时入统，完成全年入统任务。
“经营园区”的关键目的是提高入统率（即进入统计口径的规模以上企业的比例）和引进高新技术企业，在政策上呈现出所谓的“惠强惠大惠新”的特征[53]，这体现了产业“形式竞争”的逻辑。《2021年文县政府工作报告》提出，“着力引进一批科技含量高、投资规模大、支撑和拉动力强的立县大项目”。《2022年文县政府工作报告》指出，“小规模、大群体的传统布局没有发生根本性转变”，“新产业新业态发展缓慢，战略性、支柱性的大项目、好项目偏少，规模效应、聚集效应偏低，产业链条还不完整”，“全县纳税过千万的实体企业仅7家，亩均税收超30万元的规模以上工业企业仅9家，产业发展任重而道远”。
对传统企业“倒逼”行动也是推动产业形式升级的重要手段。绝大多数“散乱污”工业企业都是规模偏小、手续不全、工艺落后、排放超标的小型板材制造、小塑料、小五金喷涂等企业。对这些小散乱污企业被关停取缔，倒逼一部分有实力的企业兼并重组，形成新的规模以上工业企业。小散乱污企业的关停取缔促使规模以上工业企业产值增加，工业增加值增速大幅提升。
由此，我们看到在“形式竞争”的县域产业发展过程中，县级政府运用各种区域规划和产业规划的制图术[54]，试图用数量少而规模大、占地大、经营规范的工业园区企业取代数量庞大的传统产业集群企业。
七、结论
本文论述了导致县级政府差异化产业政策的制度环境，具体体现为财税激励、治理风险和形式竞争能力三个维度（见表7）。在财税激励弱化的制度背景下，传统产业集群企业由于“低小散”的特点带来了诸多治理负担和治理风险，同时这种企业形式又不符合产业发展导向，呈现出弱激励和强惩罚的特点，因此地方政府对传统产业实施“倒逼转型”政策。与此同时，工业园区企业的治理风险低，企业具有很强的“形式竞争”能力，享受“特惠扶持”政策福利，“经营园区”成为县级政府产业政策的重要方向。
文县呈现出来的县级政府产业政策和产业转型过程有重要的社会学意涵。县级政府统合了全域内的资源和权限，通过“经营园区”的方式在县域改造既有产业发展格局。园区产业代表了规范化、规模化的产业发展模式。这背后是产业发展逻辑的实质变化，传统产业的低成本、低门槛的内发型发展逻辑被高度依赖资金、土地要素投入的园区产业逻辑替代。
在传统产业兴起过程中，政府可以通过庇护地方产业发展获得财税收入，因而政府与产业发展主体的利益是一致的。到了产业转型时代，政府在现代产业指标体系的指导下希望通过园区产业提高“入统率”这样的现代性指标，希望通过产业园区使得产业发展呈现规范化的面貌。当然，这样确实可以在土地、环境保护、安全生产方面对产业实现规范治理，起到推动产业升级的目的，但是差异化产业政策在一定意义上也改变了产业发展的逻辑，导致县域产业存在脱离县域社会基础的“脱嵌”风险。
[1]按照学术惯例，本文对相关地名做了匿名处理。
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[24]同上。
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[41]2017年由文县工业和信息化局在座谈会上提供。
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[43]文县地方志编纂委员会（编）：《文县志：1986～2008》，北京：九州出版社2017年版，第19页。
[44]同上，第38页。
[45]同上，第525页。
[46]同上，第839页。
[47]刘守英：《中国土地问题调查：土地权利的底层视角》。
[48]《2017年文县财政收入支出基本情况》。
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[50]《决不能再以污染换增长——首次中央环保督察冲击波》，新华网，http://www.xinhuanet.com/politics/2016-05/14/c_1118864586.htm。
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付伟：中国社会科学院大学社会与民族学院、中国社会科学院社会学研究所